OPINIÓN NÚM. 2007-03

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO Departamento de Justicia ROBERTO J. SÁNCHEZ RAMOS SECRETARIO APARTADO 9020192, SAN JUAN, PR 00902-0192 Tel. 721-2900 ext. 2100 Fax (787) 724-4770 28 de septiembre de 2007 Hon. Carlos J. González Miranda Secretario Departamento de Transportación y Obras Públicas Apartado 41269 San Juan, Puerto Rico 000940-1269 Estimado señor Secretario: Nos solicita que aclaremos los alcances de la Sección III.C.2. de la Op. Sec. Just. de 13 de octubre de 2006, Consulta Núm. 05-133-B. En aquella ocasión analizamos la validez de las actuaciones de la anterior Directora Ejecutiva de la Directoría de Urbanismo, Arq. Diana Luna, al aprobar una propuesta de desarrollo privado presentada por el Grupo Desarrollador De Diego, antes Omega Engineering, S.E., sin que existiera un Plan de Área de Centro Urbano ni un Plan de Rehabilitación para el centro urbano de Santurce, tal y como lo exige la Ley Núm. 212 de 29 de agosto de 2002, según enmendada, conocida como “Ley para la Revitalización de los Centros Urbanos”. En específico, solicita que nos expresemos en cuanto a la corrección y alcance de la referida Sección III.C.2., en la cual, luego de determinar que la Directoría de Urbanismo no tiene autoridad en ley para establecer un Plan de Rehabilitación para el Municipio de San Juan, ni para evaluar propuestas privadas de proyectos de revitalización sitos en esa jurisdicción municipal; pasamos a evaluar el Reglamento para la Evaluación y Certificación de Propuestas de Revitalización de Centro Urbano y la Zona Histórica del Municipio de San Juan, Municipio de San Juan (6 de julio de 2005), aprobado por la Legislatura Municipal de San Juan mediante la Ordenanza Núm. 1, Municipio de San Juan, Serie 2005-2006.1 Su solicitud aduce que el lenguaje utilizado en la Sección III.C.2. de la referida opinión puede inducir a errores significativos al utilizar la siguiente frase: “...los centros urbanos tradicionales de Santurce y Río Piedras, si bien pueden identificarse como ‘aquella porción geográfica comprendida por el entorno del corazón o casco de un pueblo o ciudad’...”. Señala que con dicho lenguaje el Departamento de Justicia concluyó que tales áreas son centros urbanos al tenor de las disposiciones de la Ley Núm. 212, lo cual está fuera del alcance de la referida consulta y, además, es de la competencia de otras agencias gubernamentales. De entrada, merece indicar que el Por Cuanto Cuarto de la referida Ordenanza Núm. 1 dispone: El Municipio de San Juan cuenta con dos zonas legalmente declaradas como históricas: todo el San Juan Antiguo, designado como la primera zona histórica del país por la Junta de Planificación, según delimitado en el Mapa de la Zona Antigua e Histórica del Casco de San Juan aprobado el 28 de marzo de 1951, y la zona histórica de Miramar, según delimitada por la Junta de Planificación, en armonía con el Artículo 1 de la Ley Núm. 3 de 15 de marzo de 2005. Además cuenta con dos centros con planes de rehabilitación aprobados por leyes especiales y adoptados por el Plan de Ordenación Territorial del Municipio de San Juan: el centro de Río Piedras, según definido en el Artículo 16 de la Ley Núm. 75 de 5 de julio de 1955[sic]2, según enmendada, y el sector central de Santurce, según definido en el Artículo 4 de la Ley Número 148 de 4 de agosto de 1988. La delimitación del centro urbano podrá ser ampliada mediante acuerdo entre la Directoría de Urbanismo del Departamento de Transportación 1 Cabe señalar que el Municipio de San Juan aprobó, además, la Ordenanza Núm. 8, Municipio de San Juan, Serie 2006-2007 (13 de septiembre de 2006), para establecer los Planes de Rehabilitación de las Zonas Históricas de San Juan y Miramar, y de los Centros Urbanos de Santurce y Río Piedras del Municipio de San Juan. Dicha ordenanza dispone un cargo equivalente al 10% del total del beneficio certificado de exenciones contributivas aprobadas bajo el Programa de Revitalización de los Centros Urbanos para el Programa de Mejoras Extramuros, establecido como parte del Plan de Ordenación Territorial del Municipio de San Juan en los Centros Urbanos de Santurce y Río Piedras y en las Zonas Históricas de Viejo San Juan y Miramar. La misma usa como base legal la Ley Núm. 212 y la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, conocida como “Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. 2 La Ley Núm. 75 se aprobó en el 1995. y Obras Públicas y la Oficina de Planificación y Ordenación Territorial del Municipio de San Juan. Id. a las págs. 1 y 2. Debe recordarse que es norma de derecho que los procedimientos y las decisiones de las agencias administrativas están cobijadas por una presunción de regularidad y corrección. Hernández, v. Centro Unido de Detallistas, 2006 T.S.P.R. 131, 168 D.P.R. __ (2006). De manera similar, el Artículo 1.006 de la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, conocida como “Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”, dispone, en su inciso (a)(2), que “[l]as ordenanzas, resoluciones y reglamentos municipales no podrán suspenderse ni dejarse sin efecto, excepto por orden de tribunal competente”. 21 L.P.R.A. § 4004. El Departamento de Transportación y Obras Públicas (“DTOP”), mediante comunicación fechada el 2 de junio de 2006, opuso ciertas objeciones al mecanismo que utilizó el Municipio de San Juan al adoptar la delimitación legal de los Sectores de Río Piedras y Santurce, bajo los auspicios de la Ley Núm. 75 de 5 de julio de 1995, según enmendada, conocida como “Ley Especial para la Rehabilitación de Río Piedras”, y la Ley Núm. 148 de 4 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como “Ley Especial para la Rehabilitación de Santurce”. Carta de 2 de junio de 2006 del entonces Secretario de Transportación y Obras Públicas, Hon. Gabriel Alcaraz Emmanuelli al Director de la Oficina de Planificación y Ordenación Territorial del Municipio de San Juan, Sr. Bijan Ashrafi Mahabadi. Esto es, el Municipio de San Juan estableció los planes de rehabilitación de conformidad a las referidas Leyes Núms. 75 y 148, y como parte de su Plan de Ordenación Territorial, en sustitución de los Planes de Área de Centro Urbano y del Plan de Rehabilitación que exige la Ley Núm. 212. Id. El DTOP entendió que tal proceder fue incorrecto. Id. Sin embargo, aun tomando conocimiento de las referidas objeciones presentadas por el DTOP, no podemos obviar la existencia de la Ordenanza Núm. 1 y el reglamento promulgado a tenor de ésta por el Municipio de San Juan. Nótese que, aceptando la corrección de lo dispuesto en el citado Por Cuanto Cuarto de la Ordenanza Núm. 1, el Municipio de San Juan incluyó su propuesta de adoptar las delimitaciones legales para los Sectores de Río Piedras y Santurce, así como los planes de rehabilitación de dichas áreas, como parte de su Plan de Ordenación Territorial. Dicho plan fue avalado por la Junta de Planificación, mediante la Resolución Núm. JP-PT-18-1, Junta de Planificación (26 de febrero de 2002), y por la Gobernadora de Puerto Rico, mediante la Orden Ejecutiva Núm. 16 de 2003, Boletín Administrativo Núm. OE- 2003-16. Aclarado este aspecto, pasemos a considerar el texto específico objeto de su consulta. La Sección III.C.2. de la Op. Sec. Just. de 13 de octubre de 2006, Consulta Núm. 05-133-B, dispone: 2. El centro urbano de Santurce bajo la Ley Núm. 212. El barrio de Santurce era parte del desaparecido Municipio de San Mateo de Cangrejos, el cual fue suprimido en el año 1861. En ese momento, los barrios de Santurce, Cangrejos y Hato Rey fueron adscritos, respectivamente, a los Municipios de San Juan, Carolina y Río Piedras. Así también, el otrora Municipio de Río Piedras fue suprimido y anexado al Municipio de San Juan en 1951. Aun cuando estos municipios fueron suprimidos, ambos contaban con centros urbanos tradicionales5 que pasaron a formar parte del Municipio de San Juan. En atención al deterioro de estos dos centros urbanos tradicionales, se aprobaron la citada Ley Núm. 148 y la Ley Núm. 75 de 5 de julio de 1995, según enmendada, conocida como “Ley Especial para la Rehabilitación de Río Piedras”. 23 L.P.R.A. §§ 7001 et seq. [Nota al Calce Núm. 5: La Ley Núm. 212, en su Artículo 1.04, inciso (b), define “centro urbano” como “aquella porción geográfica comprendida en el entorno del corazón o casco de un pueblo o ciudad que ha sido definida como tal por el municipio en un plan de área o designado como zona histórica o delimitada por la directoría con el asesoramiento de la Junta de Planificación y en estrecha coordinación con el Alcalde del municipio objeto de renovación.” 21 L.P.R.A. § 1095.] Por tanto, el Municipio de San Juan cuenta con tres centros urbanos tradicionales: el Viejo San Juan, el barrio de Santurce y el de Río Piedras. El Viejo San Juan, como zona histórica, cae claramente dentro de la definición de la Ley Núm. 212. Sin embargo, los centros urbanos tradicionales de Santurce y Río Piedras, si bien pueden identificarse como “aquella porción geográfica comprendida por el entorno del corazón o casco de un pueblo o ciudad”, tienen además que cumplir con el requisito de haber sido definidos en un plan de área o de haber sido designados como zona histórica. Art. 1.04 de la Ley Núm. 212, 21 L.P.R.A. § 1095. Como vimos anteriormente, el Municipio de San Juan incluyó ambos centros urbanos como áreas cubiertas por el Reglamento para la Evaluación y Certificación de Propuestas de Revitalización de Centro Urbano y la Zona Histórica del Municipio de San Juan. Al así hacerlo, permitió que las propuestas privadas de desarrollo en dichos centros urbanos puedan ser consideradas para el otorgamiento de incentivos contributivos bajo la Ley Núm. 212. No obstante, la existencia de una ley especial para incentivar el desarrollo del centro urbano de Santurce plantea dudas jurisdiccionales entre el Municipio de San Juan y la Junta de Planificación, en cuanto a cuál de estas entidades está autorizada a desarrollar el Plan de Rehabilitación y a otorgar los incentivos contributivos correspondientes. Toda vez que ninguna de estas dos entidades nos ha consultado sobre este asunto, no procede que emitamos opinión legal al respecto.6 [Nota al Calce Núm. 6: En este sentido, es importante destacar que los pronunciamientos emitidos en esta opinión en cuanto a que es al Municipio de San Juan, y no a la Directoría, al que, bajo la Ley Núm. 212, le corresponde desarrollar el Plan de Rehabilitación y evaluar las propuestas de desarrollo privado para su centro urbano, se limitan precisamente a nuestra interpretación de los términos de la Ley Núm. 212. No emitimos opinión alguna, por no estar tales asuntos debidamente traídos ante nos por las partes interesadas, en cuanto a la interacción entre la Ley Núm. 212 y la Ley Núm. 148, ni en cuanto a la jurisdicción que bajo una u otra ley puedan o no compartir el Municipio de San Juan y la Junta de Planificación.] En su consulta, señala como posible error nuestra aseveración de que determinadas áreas geográficas dentro del Municipio de San Juan “pueden identificarse como ‘aquella porción geográfica comprendida por el entorno del corazón o casco de un pueblo o ciudad’”. Id. a la pág. 15. Argumenta que tal determinación le corresponde a las agencias autorizadas por ley para ello, ya sea en cuanto a la delimitación de una zona histórica o en cuanto a la delimitación de un casco urbano bajo la Ley Núm. 212. Una lectura completa y cuidadosa de la citada aseveración a la que hace referencia su consulta, y del resto de la Sección III.C.2., sin embargo, demuestra que la Op. Sec. Just. de 13 de octubre de 2006, Consulta Núm. 05-133-B, hizo la salvedad de que, aun cuando los Sectores de Río Piedras y Santurce podrían “identificarse como ‘aquella porción geográfica comprendida por el entorno del corazón o casco de un pueblo o ciudad’, tienen además que cumplir con el requisito de haber sido definidos en un plan de área o de haber sido designados como zona histórica”. Id. (citando Art. 1.04 de la Ley Núm. 212, 21 L.P.R.A. § 1095) (énfasis suplido). Como puede verse, la Sección III.C.2. de la Op. Sec. Just. de 13 de octubre de 2006, Consulta Núm. 05-133-B, establece que, para que los sectores del Municipio de San Juan allí mencionados puedan incluirse en un Plan de Rehabilitación bajo la Ley Núm. 212, es necesario que se cumpla con el requisito de que hayan sido designados como zona histórica o con la aprobación de un plan de área de centro urbano conforme lo requiere el Artículo 1.04 de la Ley Núm. 212. No entendemos que tal expresión pueda tener el alcance legal que se aduce en su consulta, ni que reste a los organismos con jurisdicción el ejercicio de su facultad para determinar si dichos sectores, o cualesquiera otros dentro de la jurisdicción territorial del Municipio de San Juan, pueden o no ser clasificados como centros urbanos bajo la Ley Núm. 212. Además, su señalamiento se refiere a nuestra aseveración en el tercer párrafo de la citada Sección III.C.2., en el cual indicamos que el Municipio de San Juan había incluido los Sectores de Santurce y Río Piedras en su Reglamento para la Evaluación y Certificación de Propuestas de Revitalización de Centro Urbano y la Zona Histórica del Municipio de San Juan, Municipio de San Juan (6 de julio de 2005), aprobado por la Legislatura Municipal de San Juan mediante la Ordenanza Núm. 1, Municipio de San Juan, Serie 2005-2006, y, de esa manera, “permitió que las propuestas privadas de desarrollo en dichos centros urbanos puedan ser consideradas para el otorgamiento de incentivos contributivos bajo la Ley Núm. 212”. Id. a la pág. 16. Tal y como indicamos anteriormente, estamos obligados a presumir la corrección de las actuaciones de toda entidad pública, inclusive los municipios, y una ordenanza o reglamento municipal es válido hasta que otra cosa disponga un tribunal competente. Conforme al texto del citado reglamento, todo desarrollador privado tiene derecho a solicitar los incentivos de la Ley Núm. 212 por aquellos proyectos que cualifiquen bajo dicha ley y sean cónsonos con el Plan de Rehabilitación establecido por el Municipio de San Juan para los centros urbanos identificados en dicho reglamento. No nos compete dictaminar como parte de esta opinión si la actuación del Municipio de San Juan al incluir los referidos sectores dentro de su Plan de Ordenación Territorial, bajo la delimitación de las leyes de rehabilitación anteriormente citadas, y adoptando los planes de rehabilitación desarrollados bajo dichos estatutos, es o no correcta en derecho. En primera instancia, correspondería a la Junta de Planificación determinar y certificar si, efectivamente, como parte del Plan de Ordenación Territorial para el Municipio de San Juan aprobado por dicha agencia, y por la entonces Gobernadora de Puerto Rico, se incluyeron sendos planes de área de centro urbano para los sectores mencionados. De ser así, el Municipio de San Juan estaría autorizado a desarrollar su plan de rehabilitación para dichos sectores. De lo contrario, los proyectos certificados por el Municipio de San Juan que impactan dichos sectores no cualificarían para los incentivos de la Ley Núm. 212. De igual forma, tocaría a la Directoría de Urbanismo determinar si los Planes de Rehabilitación desarrollados al amparo de las Leyes Núms. 148 y 75 cumplen con los parámetros establecidos por la Ley Núm. 212. De no ser así, además de hacerle el señalamiento al Municipio de San Juan, la Directoría de Urbanismo deberá informar a la Junta de Planificación, al Departamento de Hacienda y a aquellas otras agencias que vienen obligadas a conceder exenciones bajo la Ley Núm. 212, dejándoles saber que los proyectos que se presenten para dichos sectores no cualifican para recibir incentivo alguno bajo la Ley Núm. 212. De esta manera, la Directoría de Urbanismo cumpliría con su misión de velar por la debida implantación de la política pública establecida por la Ley Núm. 212. Espero que los comentarios anteriores le sean de utilidad.